GESTIRE L'EMERGENZA. LE POLITICHE DI PROTEZIONE CIVILE IN PROSPETTIVA
COMPARATA
Introduzione - Indice
Introduzione
Il lavoro di Brunetta Baldi che qui vado brevemente a presentare si colloca
rappresentativamente fra gli interessi e obiettivi di ricerca da qualche
anno a questa parte perseguiti dal Centro di Analisi delle Politiche Pubbliche,
da me diretto presso il Dipartimento di Organizzazione e Sistema Politico
dell'Universit di Bologna. Il lavoro in questione si sviluppato nell'
ambito di finanziamenti del Consiglio Nazionale delle Ricerche - che volentieri
colgo l'occasione di ringraziare - e, in particolare, negli ambiti del
contributo proposto dal Comitato per le scienze giuridiche e politiche
per svolgere il programma "Le politiche pubbliche nello Stato contemporaneo
tra vincoli istituzionali e culturali" (n. 93. 01821. CT09), e del contributo
proposto dal Comitato per le scienze e le tecnologie dell' ambiente e
habitat per svolgere il programma "Ecopolitica integrata: prospettive
comparate di evoluzione istituzionale in Europa Occidentale e Nord America
in riferimento alle politiche per l'ambiente e per la prevenzione delle
catastrofi" (n. 93. 01220. CTl3). In effetti il volume bene compendia
le due tematiche suddette in quanto si occupa di una politica di importanza
centrale, e cio quella della gestione dell'emergenza nel contesto delle
funzioni di protezione civile, e lo fa analizzando comparativamente le
strutture organizzative e le modalit dell'intervento pubblico osservate
nel quadro costituito da due recenti calamit naturali, come il terremoto
di Loma Prieta in California del 1989 e l'alluvione della Valtellina del
1987.
Tratteggio brevemente la struttura del volume per concludere con alcune
osservazioni intorno ai contributi, tanto teorici quanto pratici, che
scaturiscono dalla ricerca di Brunetta Baldi.
Il primo capitolo offre un'analitica ricostruzione dei due eventi - Loma
Prieta e Valtellina - che costituiscono, come si detto, i referenti
empirici della ricerca: lo sviluppo di questo impianto descrittivo ha
condotto l'autrice a contestualmente tratteggiare e definire con precisione
univoca il rapporto fra il concetto di emergenza e quello di referenti,
in s denotativamente ambigui, come disastro, catastrofe, calamit, arrivando
alla conclusione che i disastri c.d. naturali presentano sempre, nei loro
effetti, una componente istituzionale, che ne pu attenuare, cos come
aggravare, le conseguenze. Emergenza, pertanto, si definisce come "un'
evento determinato da un agente fisico che produce un impatto distruttivo
sul territorio in cui si manifesta, l'entit del quale dipende sia dalle
caratteristiche fisiche e fenomeno logiche dell' evento stesso, sia dalla
struttura socio-politica preesistente nel territorio di riferimento".
I capitoli secondo e terzo sono quelli empiricamente centrali nell' economia
dell' intero lavoro: in essi viene articolata, partitamente per il caso
californiano e il caso italiano, l'analisi delle "strutture socio-politiche
preesistenti" ai due disastri presi in esame, nonch i modi, le forme,
e gli effetti dei loro interventi. La gestione dell' emergenza si traduce
nel problema - essenzialmente organizzativo - del governo della complessit
dell'azione, dove la complessit consiste proprio nel bisogno di integrare
e coordinare l'agire di molti e diversi attori, portatori di competenze
e conoscenze differenziate - vigili del fuoco, forze dell' ordine, servizi
sanitari, etc. - tutti necessari al superamento dell' emergenza in corso.
Gestire l'emergenza significa coordinare: infatti, il coordinamento
chiamato a governare una complessit in cui non solo interagiscono una
pluralit di attori, ma in cui le interazioni si sviluppano in condizione
di incertezza, in quanto nuovi e diversi sono i compiti che l'emergenza
richiede agli attori di svolgere e nuove e diverse sono le configurazioni
organizzative che tali attori assumono. Il concetto di coordinamento
quello di un meccanismo di governo delle interdipendenze che varia al
variare delle caratteristiche di prevedibilit e complessit dell' azione
organizzati va. In una situazione di massima prevedibilita e assenza di
incertezza ambientale, il coordinamento pu essere realizzato attraverso
una struttura formale e gerarchica che standardizza compiti e ruoli, orientandoli
al raggiungimento dell'obiettivo finale. Nella misura in cui complessit
e incertezza fanno il loro ingresso, il coordinamento diviene un problema
organizzativo che necessita di soluzioni specifiche. Le soluzioni che
via via tendono a risolvere la situazione di incertezza crescente, si
allontanano sempre di pi dalla struttura formale di compiti e ruoli,
pur non abbandonando la completamente. Man mano che la complessit aumenta
devono essere progettati meccanismi che sviluppano la dimensione orizzontale
dell'interazione sistemica - dato il bisogno di comunicazione e di informazione
reciproca. La risposta al terremoto di Loma Prieta, come il lettore pu
constatare, vede il ricorso a meccanismi collegiali e orizzontali di coordinamento
basati su agreement, ovverosia consensi prenegoziati. La gestione
dell'emergenza in Alta Lombardia vede invece il prevalere di meccanismi
di coordinamento formale (autorit gerarchica). Nel nostro ordinamento
amministrativo, a differenza di quello statunitense, mancano infatti strumentazioni
e metodologie organizzative per consentire il coordinamento. Istituzionalmente
il coordinamento tende ancora ad essere concettualizzato come gerarchico-formale,
non cogliendosene la problematicit e la dimensione orizzontale. Si rivela,
pertanto, un deficit di str:umentazioni organizzative cos come
viene chiaramente evidenziato nella ricostruzione dell'intervento di protezione
civile nel caso italiano.
Nei due capitoli conclusivi l'autrice interpreta, utilizzando tanto una
prospettiva culturale quanto una prospettiva istituzionale, i risultati
dell' analisi comparativa precedentemente sviluppata. Tale lavoro interpretativo
consente di isolare alcune dimensioni che, fra di loro correlate cos
come si osservano nei due casi analizzati, concorrono a delineare le pi
rilevanti e significative contrapposizioni fra l'esperienza italiana e
quella statunitense.
La contrapposizione fra specialismo e generalismo si propone
in tutti gli aspetti della politica dell'emergenza analizzati, e particolarmente
nelle strutture e nelle competenze preposte al problema a livello locale.
In Italia, si evidenzia il generalismo delle prefetture e dell'apparato
pubblico nel suo insieme. In California, invece, si riscontra lo specialismo
della rete degli uffici appositamente creati per il problema dell'emergenza.
La contrapposizione fra generalismo e specialismo si evidenzia
poi nell'elaborazione dei piani e nell'organizzazione delle esercitazioni.
L'enfasi sulle funzioni di emergenza, come criterio base per l'attivit
di pianificazione nel contesto californiano, appare essere un indicatore
di specialismo, a cui si contrappone il generalismo della norma astratta
e della competenza formale che permea i piani di emergenza in Italia.
Altra importantissima contrapposizione quella che emersa fra integrazione
e coordinamento formale, come strategie alternative per garantire
un agire sinergico fra le diverse componenti di protezione civile. Nella
politica dell'emergenza californiana, la strategia di integrazione, posta
in essere fin dalla creazione di FEMA (Federal Emergency Management Agency),
promuove uno stile di policy-making orientato allo sviluppo di
contatti, attraverso ruoli di liaison e di networking fra
la molteplicit di attori coinvolti nella gestione del problema. L'attivit
di coordinamento svolta dagli Offices of Emergency Services si basa sul
coinvolgimento delle diverse componenti di protezione civile la creazione
di vari comitati e commissioni, la circolazione di informazione e lo sviluppo
di conoscenza condivisa. La strategia di coordinamento formale, invece,
emerge nei diversi aspetti del policy-making italiano. La normativa
di protezione civile si appella pi volte al coordinamento come
strumento in grado di superare ambiguit, sovrapposizioni, e promuovere
sinergia fra le diverse componenti del sistema. Tuttavia, tale concetto
non viene mai definito e di fatto ricondotto alla struttura gerarchico-formale
dell' autorit. In particolare, conviene qui insistere sulla capitale
importanza della modalit di intervento che l'autrice denota col termine
"integrazione". L'integrazione si profila essere uno strumento di governo
della complessit organizzativa particolarmente incisivo, in quanto basato
sull'informalit, orizzontalit e collegialit delle pratiche interattive,
in tal senso capace di promuovere comunicazione e coesione fra le componenti
del sistema organizzativo. L'integrazione, proprio perch scaturisce dalla
condivisione di conoscenze, di linguaggio e di cultura fra le diverse
unit organizzative, facilita la circolazione dell'informazione, consente
la riconoscibilit e la legittimazione delle diverse componenti impegnate
nell'azione e, in tal senso, crea le condizione per garantire l'attivazione
e il coordinamento dell'azione collettiva.
Infine, la contrapposizione fra un principio di localismo ed uno
di centralismo si propone in tutti gli aspetti del policy-making
comparato. Il principio di localismo esplicitamente espresso nella
politica dell' emergenza californiana: il livello locale il protagonista
della pianificazione e della gestione dell' emergenza. Il localismo si
sostanzia in un forte legame fra il policy-making e il territorio,
e l'attivit di pianificazione dell' emergenza orientata allo sviluppo
di un'intelligenza locale, attraverso la circolazione di conoscenze
e di informazioni fra le diverse componenti di protezione civile presenti
sul territorio. Il principio di centralismo come aspetto tipico del policy-making
italiano, caratterizza l'intera evoluzione del sistema di protezione
civile. Sia l'enfasi sul ruolo del prefetto, a livello locale, che l'architettura
del sistema di pianificazione nazionale sono espressione di centralismo.
La debolezza del legame fra il policy-making dell'emergenza e il
territorio trova evidenza nella gestione del caso Valtellina.
I due interventi pubblici ricostruiti da Brunetta Baldi appaiono essere
espressione di due diverse interpretazioni del problema dell'emergenza.
La prevalenza di un modello collaborativo che promuove integrazione fra
le diverse, autonome e distinte, componenti di protezione civile, basato
su consensi prenegoziati, sviluppati in sede locale, da personale specializzato,
fin dalla fase latente del problema, appare essere espressione di una
moderna concezione di protezione civile e di un approccio che pu essere
definito proattivo. Si tratta di un approccio che, riconoscendo
l'emergenza come un problema anche nella sua fase latente, enfatizza il
momento della pianificazione, ed opera preventivamente, attraverso la
predisposizione di strutture e lo sviluppo di capacit operativo-gestionali,
per la riduzione di quella che viene definita la vulnerabilit territoriale
all'emergenza.
A tale approccio se ne contrappone un altro, a lungo dominante nella gestione
del problema, e non ancora superato nel caso italiano: l'approccio reattivo.
Tale approccio, espressione di quello che viene definito il vizio
di eccezionalit, riconosce l'emergenza come un problema di intervento
solo al suo manifestarsi in veste di evento distruttivo e la definisce
come una situazione di caos che necessita di interventi straordinari e
contingenti, tesi a riportare innazitutto ordine e controllo. L'approccio
re attivo nega all'emergenza la natura di un problema che necessita di
intervento e monitoraggio continui anche nella sua fase latente.
Insomma: generalismo, formalismo gerarchico e centralizzazione costituiscono
le coordinate di un sistema di protezione civile non in grado di esibire
le propriet operative necessarie per il perseguimento dei suoi obiettivi.
All'incontro, specialismo, integrazione e localismo sono i fattori che
spiegano misure alte di efficacia e efficienza di un sistema di difesa
civile. Inoltre, la concomitante presenza di specialismo, integrazione
e localismo si pone come la matrice di ci che l'autrice denomina "la
cultura dell'emergenza".
La cultura dell'emergenza viene definita come l'insieme delle idee, delle
conoscenze e delle modalit di percepire, di credere, di valutare e di
agire, che sono state sviluppate al riguardo del problema dell' emergenza
e che ne condizionano il processo di policy-making, ovvero le modalit
con cui il problema viene percepito e tematizzato all'interno delle arene
politiche e il dilemma di policy risolto.
Lo sviluppo di una cultura dell'emergenza concorre al superamento dell'approccio
reattivo e all'adozione di un approccio proattivo in quanto consente di
contrastare la normale apatia (attribuzione di scarsa salienza) che grava
sul problema dell'emergenza nelle arene politiche dei decisori pubblici.
L'attribuzione di salienza al problema in esame non appare infatti riconducibile
alla gravit del rischio oggettivo, bens ad interpretazioni culturali
che afferiscono alle modalit di percezione e concettualizzazione del
problema da parte dei policy makers.
La politica dell'emergenza californiana si rivela indubbiamente improntata
ad un approccio proattivo. Il suo specialismo appare essere espressione
di una cultura dell'emergenza piuttosto sviluppata sia in termini di percezione
collettiva e consapevolezza generalizzata del problema, che di informazione
e conoscenza consolidate al suo riguardo. La particolarit della cultura
dell'emergenza californiana si esprime non solo nel suo grado di sviluppo,
ma soprattutto nel suo grado di istituzionalizzazione.
In Italia, nonostante una cultura proattiva dell'emergenza si cominci
a sviluppare agli inizi degli anni '80 sulla base di serie e recenti esperienze,
essa non raggiunge pieno consolidamento nelle arene politiche dei decisori
pubblici. Il basso grado di istituzionalizzazione della cultura dell'
emergenza si pone all'origine dei ritardi e della incompleta evoluzione
e, per certi versi, involuzione del sistema di protezione civile italiano.
Il libro della Baldi si conclude con un capitolo dedicato all'analisi
delle matrici o determinanti strutturali che stanno alla base di sistemi
di difesa civile, come quelli esaminati, in grado oppure no di manifestare
rendimenti soddisfacenti o accettabili. Le osservazioni offerte nel capitolo
in questione costituiscono un' eccellente illustrazione delle limitazioni
concettuali e strutturali della nostra amministrazione, prigioniera del
mito che tutto sia programmabile e quindi che la razionalit deduttiva,
puramente meccanica, sia sufficiente a conseguire gli obiettivi. Un'amministrazione
non sfiorata dal dubbio che in effetti le cose stanno in tutt' altro modo,
in quanto, fra i numerosi compiti che gravano sull'amministrazione ben
pochi sono programmabili e automatizzabili. All'incontro, la maggior parte
dei compiti dell'amministrazione hanno, oggi, una natura problematica
e ipotetica, il che vuol dire che per il tramite di una razionalit
sperimentale o, a seconda dei casi, di una razionalit negoziale, che
essi possono essere svolti soddisfacentemente o accettabilmente.
Essere consapevoli di quanto appena enunciato significa accettare una
nuova definizione di organizzazione amministrativa come proposizione empirica
che asserisce di possedere le conoscenze atte a realizzare i suoi obiettivi.
E' questa, come si vede, una definizione dinamica, che implica la capacit
di un' organizzazione di non dar nulla per scontato e di attendere permanentemente
alle correzioni dei propri errori. Molti di questi elementi - vedr il
lettore - sono riconoscibili nell' organizzazione californiana per la
gestione dell'emergenza: flessibilit, ampio repertorio di risposte a
una numerosit di domande situazionali, grande ridondanza che si trasforma
in una forma organica e adattabile del principio di sussidiari et, la
ricerca costante dell' aggiornamento di conoscenze specialistiche.
Per concludere: Brunetta Baldi ci ha offerto un contributo di ricerca,
ricco di stimoli empirici, fertile di interpretazioni teoretiche e, al
tempo stesso, di grande potenziale utilit al policy maker che,
per avventura, volesse cimentarsi con la riorganizzazione della protezione
civile.
GIORGIO FREDDI
